Naozaj nám „Brusel” diktuje zákony? Teória a prax „Delorsovho mýtu”

Pri diskutovaní o EÚ politici často používajú rovnaké čísla ako dôkaz pre svoje protichodné argumenty. Dalo by sa očakávať, že v prípade, že je fakt použitý oponentmi v debate, musí byť pravdivý – v skutočnosti s týmto predpokladom častom pracujú aj „fact checkeri“. Niektoré z týchto faktických skutočností však – prekvapujúco – stoja na vode. Snáď najokrídlenejším tvrdením je to, koľko zákonov prijímaných na pôde národných parlamentov pochádza v skutočnosti z „Bruselu“.

Foto: CreativeCommons/ EuropeanParliament


Ak by ste pred voľbami počúvali politikov, či už kandidátov na europoslancov alebo vrcholových politikov členských štátov, dozvedeli by ste sa, že Európska únia nám diktuje 70, 75, „nie 70, ale až 80 percent”, či dokonca 85 percent zákonov, ktoré prijímame na národnej úrovni. Okrem čísel sa líšia formulácie či uvádzanie zdroja, nie však suverenita, s akou ich politici používajú na podoprenie svojich argumentov.

Delorsov mýtus

Autorom výroku o zákonoch z Európskej únie prijímaných na pôde národných parlamentov je v skutočnosti Jacques Delors, bývalý predseda Európskej komisie. V roku 1988 ho použil pri prejave v Európskom parlamente ako predpoveď budúcnosti: „O desať rokov bude 80 percent zákonov v oblasti ekonomiky, možno aj daní a sociálnej politiky, pochádzať z Európskej únie.” Skôr, než niekto stihol overiť, aký presný bol Delorsov odhad, rozšíril sa a zľudovel. Vetu spopularizoval aj súdny proces, v ktorom sa dostala Maastrichtská zmluva na Ústavný súd v Nemecku. Delorsovu predpoveď prekrútili na konštatovanie o súčasnom stave.

Následne sa problém dostal do popredia verejnej diskusie v roku 2004, keď holandský minister Atzo Nicolai vyhlásil, že v Bruseli má pôvod 60 percent holandských zákonov. Odvtedy vzniklo niekoľko výskumov, ktoré ukazujú niekoľkonásobne nižšie čísla: od 15,5 percenta v prípade Veľkej Británie, 14 percent v Dánsku, 10,6 percenta v Rakúsku, 3 – 27 percent vo Francúzsku, 1 – 24 percent vo Fínsku až po 39,1 percenta v Nemecku. Dolná snemovňa Veľkej Británie si dala v roku 2010 vypracovať štúdiu, ktorej záverom je, že akékoľvek číslo medzi 15 a 50 percentami sa dá zdôvodniť a podložiť dátami. Pilotný výskum holandského Asser Institute sa zameriava na vybrané oblasti práva, pričom vo vzdelávaní je to len cca 6 percent, v prípade životného prostredia až 66.

Štúdie sa líšia oblasťami práva, ktoré pokrývajú, aj podmienkami, na základe ktorých považujú pôvod právnych noriem za európsky. Annette Elisabeth Töller, ktorá sa na LSE venuje otázke „europeizácie” práva, teda vplyvu a prepojeniu legislatívy na národnej a európskej úrovni, upozorňuje, že štúdie, skúmajúce túto otázku, často nie sú motivované len snahou dopracovať sa k číslam odosobneným od dojmov, ale aj potvrdiť alebo vyvrátiť, nakoľko EÚ „zasahuje” do domácej politiky. „Neprekvapí, že čím širšia je definícia vplyvu EÚ, tým vyšší podiel „europeizačnej” legislatívy výskum odhalí.”

K tzv. „Delorsovmu mýtu” sa vyjadril aj Andrew Moravcsik, profesor politológie a medzinárodných vzťahov v Princetone a odborník na Európsku úniu, v práci zameranej na otázku deficitu demokracie v EÚ. Okrem spochybnenia vysokých čísel Moravcsik pripomenul, že vplyv Únie je minimálny v oblastiach, ako je sociálna politika, zdravotníctvo, dôchodkový systém, podpora kultúry, vzdelávanie, udržiavanie verejného poriadku, rodinná politika a infraštruktúra, a neexistuje trend, podľa ktorého by sa zvyšoval.

V máji 2014 napísal Yves Bertoncini, riaditeľ Inštitútu J. Delorsa, že tvrdenie, podľa ktorého „80 % zákonov pochádza z Bruselu”, je mýtus zachovávaný z technických a politických dôvodov. Podobne ako Moravcsik upozorňuje na to, že vplyv legislatívy EÚ sa zásadne odlišuje v jednotlivých oblastiach: „Europeizácia národných zákonov je v niektorých sektoroch vysoká (poľnohospodárstvo, finančné služby, životné prostredie atď.) a, naopak, v niektorých obmedzená (školstvo, sociálna politika, bývanie, bezpečnosť atď.).”

Ak by sme sa pozerali na schvaľovanie zákonov v rámci Slovenska, Zuzana Gabrižová z portálu euractiv.sk pre SITA uviedla, že za rok 2013 bolo zo 137 schválených zákonov 35 výslovným prebratím právne záväzného aktu EÚ. Zo zákonov súvisiacich s právom EÚ, teda v ktorých sa priamo zohľadňovalo a odkazovalo na právo EÚ, bolo 61, čo predstavuje 44,5 %. V tomto čísle však nie sú zarátané vyhlášky transponujúce európsku legislatívu, ani nariadenia, ktoré národný parlament neschvaľuje, pretože platia priamo.

Zo všetkých strán

Zaujme však nielen rozšírenosť mýtu, ale aj názorové spektrum politikov, ktorí ho na podoprenie svojich argumentov používajú. Veľa pozornosti si získal, keď ho vo verejnom priestore použil Nigel Farage, predseda eurospektickej strany Veľkej Británie, ktorá posledné voľby do Europarlamentu vyhrala. Na číslo 70 percent sa odvolávala aj Viviane Reding, eurokomisárka pre spravodlivosť, základné práva a občianstvo, ktorá hovorila špecificky o Veľkej Británii. O 80 percentách zákonov z Bruselu hovoril francúzsky euroskeptik Jean-Marie Le Pen, ale aj súčasný predseda Európskeho parlamentu Martin Schulz. Na Slovensku sa na túto informáciu na svojom blogu odvolával Richard Sulík, úspešný kandidát vo voľbách za svoju stranu SaS, ktorá sa prezentovala najmä bojom proti byrokratizácii Únie, ale aj Pavol Frešo zo SDKÚ, ktorá patrí na pôde Europarlamentu k frakcii ľudovcov. V Českej republike sa k tomuto faktu uchýlil predseda ODS Petr Fiala.

Obidva tábory okrídleným tvrdením, ktoré nestojí na pevných faktických základoch, ilustrujú predovšetkým význam Únie, a tento stav hodnotia zo svojho uhla pohľadu. Europoslanci z predchádzajúceho volebného obdobia, najmä z nových členských krajín, ktorých doma nevidieť a nepočuť, sa snažia týmto tvrdením zvýšiť svoju dôležitosť pred voličmi a zdôrazniť množstvo práce, ktoré za sebou majú. Naopak, pre predstaviteľov euroskeptických strán sa toto nadhodnotené číslo stalo symbolom závislosti členských štátov od byrokratických štruktúr v Bruseli.

V inom podobnom príklade v predvolebnej diskusii nadhodnotil prácu Europarlamentu bruselský poslanec Vladimír Maňka, keď tvrdil, že Európsky parlament počas jedného týždňa prijme porovnateľný počet právnych noriem ako Národná rada Slovenskej republiky za 2 – 3 roky. Odpovedal na otázku, čo robia naši europoslanci v Bruseli, a prečo ich prácu nie je vidieť. Ani tento argument sa nezakladá na pravde –  podľa našich výpočtov prijal Europarlament v rokoch 2009 až 2012 v priemere približne 60 právnych aktov týždenne, kým slovenský parlament prijal za posledné dva roky vyše 200 zákonov. Ján Oravec, ktorý vystupoval v diskusii za stranu euroskeptikov, použil Maňkov výrok na ilustráciu vlastného argumentu o tom, že Európska únia je až príliš rozrastená a prijíma nezmyselné množstvo regulácií, nariadení a noriem.

Politikov, ktorí sa „Delorsovým mýtom“, prezentovaným ako fakt, snažili získať priazeň voličov, aj keď z odlišných cieľových skupín, spájalo aj to, že žiaden z nich neuviedol oblasti práva, na ktoré by sa miera vplyvu EÚ mala vzťahovať. Ako europoslanci, kandidáti či vrcholoví národní politici by sa pritom mali vyznať natoľko, aby mali predstavu, že v niektorých odvetviach je vplyv hospodárskej a menovej únie silnejší a zjednocovanie politík žiadanejšie než v iných.

Kto píše zákony

Na chvíľu sa treba zastaviť a pozrieť, kto sú v praxi bruselskí úradníci a kto vlastne píše zákony predkladané v Európskom parlamente. Majiteľov slávnych pier si kvôli okrídlenému argumentu predstavujeme takmer ako mimozemšťanov v oblekoch. Legislatívna iniciatíva v rámci Európskej únie neleží na Parlamente, ako to býva v jednotlivých štátoch, ale má ju vo vybraných oblastiach Európska komisia. Po prijatí Lisabonskej zmluvy získal nepriame právo na iniciatívu aj Parlament tak, že požiada Komisiu o podanie návrhu. V praxi len približne 10 percent návrhov zákonov pochádza z Komisie a väčšinu iniciuje Parlament, členské štáty prostredníctvom Rady Európskej únie či iné organizácie. Následne ich schvaľuje Európsky parlament.

Vďaka Lisabonskej zmluve majú právo navrhovať normy aj občania v podobe tzv. európskej iniciatívy občanov. Ak sa ich nájde jeden milión, môžu sa obrátiť na Komisiu s návrhom na prijatie novej právnej normy. Od roku 2009 získali dve iniciatívy dostatočnú podporu a prešli celým procesom, z toho v jednom prípade Komisia uznala za vhodné návrhom sa zaoberať.

Spôsob, akým sa „Delorsov mýtus” šíri po Európe, napáda vyhlásenia radikálnejších aj menej radikálnych politikov, a najmä ako zarezonoval v predvolebnom období, odhaľuje predovšetkým nedostatok informácií, ktorý majú o prepojení európskej a národnej legislatívy nielen voliči, ale aj predstavitelia strán, europoslanci či európski úradníci.

Pritom informácie ako také k dispozícii sú. Európska únia zverejňuje neuveriteľné množstvo dát o svojom chode a fungovaní jednotlivých inštitúcií, časť z nich vo všetkých jazykoch členských krajín. Počas overovania výrokov v kampani pred eurovoľbami sme zaznamenali len 7,6 percenta neoveriteľných tvrdení, teda takých, ku ktorým sme neboli schopní nájsť dostatok informácií na jednoznačné potvrdenie či vyvrátenie faktického argumentu. Oproti tomu celkové štatistiky projektu Demagog.sk od marca 2010, ktoré odrážajú predovšetkým politiku na národnej úrovni, ukazujú až 15,4 percenta neoveriteľných výrokov. Dôkladný a trpezlivý prijímateľ informácií – či fact checker – sa tak skôr či neskôr dostane k takmer každému kúsku skladačky. Predtým však musí prekonať niekoľko vrstiev informácii, o ktoré záujem nemá. Trpíme tak fenoménom modernej informačnej doby – zahltením informáciami, dátami a faktami viac než ich nedostatkom.

Analytické štúdie, ktoré sa otázke vplyvu zákonov prijímaných v Europarlamente na národnú legislatívu zaoberali, konštatovali, že nie je jednoduché stanoviť metodológiu a rámec, čo všetko možno považovať za pochádzajúce z Európskej únie. Nejde totiž len o nariadenia a smernice, ktoré sú členské štáty povinné zakomponovať v nejakej podobe do svojej vlastnej legislatívy. Sú normy, ktoré sú pre členské štáty záväzné aj bez tohto kroku, netreba zabúdať ani na rozsudky Európskeho súdneho dvora, ani na ovplyvňovanie diškurzu a verejnej diskusie, keď sa témy z Európy dostávajú aj do domácej agendy. Europeizácia politiky a legislatívy tak ostáva veľkou otázkou, ktorej skúmanie sa nedá zhrnúť na priestore jednej vety napriek tomu, že politici v predvolebných kampaniach by si to tak predstavovali.

Veronika Frankovská

Veronika Frankovská

works at the Slovak Governance Institute. She has graduated from Durham University and has an MA in International Relations with a special focus on the Middle East. In SGI she works on communication strategies and is part of the Demagog.sk team.